Derribando mitos   ¿Sobran muchos empleados públicos o el objetivo es desmantelar el Estado?

Derribando mitos          

En la Administración Pública argentina

¿Sobran muchos empleados públicos o el objetivo es desmantelar el Estado?

Los trabajadores públicos vuelven a estar bajo la mira de gobierno, que a partir de los lineamientos de la Ley de Responsabilidad Fiscal pactada con las provincias, ha puesto en práctica la reducción indiscriminada de miles de trabajadores públicos en sus tres estamentos: nacional, provincial y municipal. La doctora en Ciencias Sociales, especialista en Políticas de Estado Claudia Bernazza, desmitifica el preconcepto de que sobran empleados públicos. “No es que hay muchos o pocos trabajadores. No hay manual que pueda decirle a un pueblo qué Estado tiene que tener, con qué plantel contar. El Estado es una construcción histórica proyectiva, que depende del proyecto de gobierno que tiene un pueblo. No existe un modelo ideal de Estado a alcanzar, pero sí la racionalidad que tiene que seguir cada gobierno es que el aparato del Estado responda a ese proyecto de gobierno”. “Si hay un Estado que brinda servicios de seguridad, salud y educación es obvio que necesita más empleados. Y si hay provincias con retraso en sus economías regionales es normal que el Estado asuma el rol de empleador, eso no es un problema sino una solución de coyuntura ya que no hay un mercado que reciba a esos trabajadores”. Y agrega: “No hay que culpar al Estado porque recibe más gente en provincias con economías deprimidas. De hecho, si es un Estado que trata de promover el empleo a través de cooperativas, el Estado ocupa el lugar del mercado. Si se implementa un modelo de Estado con empresas públicas que trata de incidir en la economía, es lógico que va a tener más empleados”. 

Según Lucio Castro director de Desarrollo Económico de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento):”No hay un tamaño óptimo de Estado. Existen países con Estados grandes, con una oferta excelente de servicios públicos, como los nórdicos, y países con Estados de tamaño similar, como Venezuela o algunos países africanos, donde esa oferta es claramente deficiente. También aparecen países con Estados pequeños, como México, con graves problemas en la provisión de servicios públicos”

Otra investigación del mismo Centro de Estudios llamado “Radiografía del empleo público en la Argentina. Quiénes hacen funcionar la maquinaria estatal” elaborada en base a datos de la Encuesta Anual de Hogares Urbanos (EAHU) del INDEC, encontró también que “en los últimos años el Estado restauró su presencia en ámbitos de los cuales se había retirado años atrás”, ya sea aumentando el personal en áreas esenciales (educación, salud y seguridad) o haciéndose cargo de servicios que había tercerizado en concesionarios privados (ferrocarriles). Es cierto que la cantidad de empleados públicos creció en los últimos años. Pero también fue un período en el que el Estado se agrandó en el mejor sentido del término, ampliando su rol de regulación, diseminando delegaciones de distintos organismos por el territorio, creando universidades y recuperando empresas públicas.”

 A pesar de lo que sostienen las usinas neoliberales, a la hora de comparar con otros países, Argentina se mantiene en cuanto al empleo público en niveles medios, muy por debajo de algunos estados europeos. Pero los indicadores que sí sobrepasan ampliamente el promedio  de la región son los sueldos de los funcionarios de primera línea. Según la OCDE, (  Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) cuya misión es promover políticas que mejoren el bienestar económico y social de las personas alrededor del mundo) el promedio de remuneraciones de los cargos de directivos del sector público argentino llega actualmente a 6,4 veces el PBI per cápita,( Producto Bruto por habitante) mientras que la media de América Latina es de 5,6, y en los países integrantes de la OCDE es de 3,1 veces. Es de público conocimiento que el actual gobierno agregó cinco ministerios nuevos al Gabinete, con su consiguiente creación de secretarías y direcciones (los ministerios pasaron de 17 a 21, las secretarías de 65 a 80 y las subsecretarías de 167 a 196) lo que aparece como un virtual contrasentido ante la cesantía de tantos trabajadores estatales” (6.000 empleados tan solo en el mes de enero de 2018) En definitiva se contrajo el empleo público pero no el tamaño del Estado. La misma organización plantea asimismo que el promedio de empleo público en relación al empleo total de los 35 países que lo integran es de 21,3 por ciento. Mientras que en los Estados nórdicos asciende al 30%, en países como Chile o México baja al 10 por ciento. La cantidad de empleados estatales en Argentina, tomando en cuenta tanto a la Nación como a las provincias y municipios, se calcula en 3.700.000, lo cual, considerando una PEA  (población económicamente activa) de 22.000.000 de personas en edad de trabajar, arroja que cerca de un 17% de los argentinos trabajan en el Estado. Al observar la composición del empleo estatal argentino puede notarse que son las provincias las que han visto aumentar sus dotaciones de trabajadores de manera más significativa, las provincias explican casi un 50% del empleo público total y los municipios explican otro 30%, mientras que solamente entre el 19% y 20% del total está concentrado en el Estado nacional

 “La mayor parte del empleo público está hoy en las provincias y se trata de una dotación que en aproximadamente un 70% está formada por docentes, médicos y policías. La administración pública en realidad representa una cantidad de empleados bastante baja”, señala Maximiliano Rey, politólogo, co-profesor adjunto regular de la UBA y autor, junto a Horacio Cano y Arturo Laguado Duca, de El Estado en cuestión, una obra de publicación reciente que analiza las características de la administración pública argentina durante los últimos 50 años. Se debe considerar que el plantel de empleados públicos provincial también obedece en gran medida a las transferencias de personal de salud y educación desde la Nación hacia las provincias concretada  en las últimas décadas sin que se haya considerado la adecuación de los recursos necesarios desde el poder central para hacerse cargo.

 “¿Entonces es el tamaño del Estado argentino grande o chico? Depende del modelo de país  que se defina priorizar será el modelo de Estado a construir. Dado que una mayor presencia de trabajadores en el sector público no se traduce automáticamente en mayores capacidades estatales, lo que sí  es de fundamental importancia es examinar la calidad de los recursos humanos y las modalidades de reclutamiento y ascenso de los trabajadores estatales, especialmente cuando estos parámetros no responden estrictamente a criterios de mérito y profesionalismo en las economías modernas”. En la Argentina, la mayor parte del empleo público está explicado por áreas de servicios esenciales, como la Educación, la Salud y la Seguridad. “Por eso, contar con más empleados no necesariamente es bueno o malo por sí mismo”, asegura el Director de Gestión Pública del CIPPEC Dr.  Gonzalo Diéguez.

La redefinición y reorganización del Estado argentino debe apoyarse en  un modelo de país que se base en la necesidad de brindar a la población más y mejores servicios cumpliendo con el objetivo de contribuir a una mayor igualdad y equidad entre los distintos actores sociales. Para ello  deberían, entre otras,  llevarse  adelante las  siguientes  políticas públicas:

  1. Generar amplios consensos políticos para el diseño del espacio público

Resulta prioritario para la aplicación de las reformas encontrar los consensos políticos entre los diferentes actores como los partidos políticos, los sindicatos y las burocracias estatales existentes, medios de comunicación, universidades, organismos de ciencia y técnica, etc. Es muy poco realista pensar una reforma posible sin esos acuerdos básicos teniendo en cuenta una agenda de discusión del desarrollo y no solamente del crecimiento económico del país. El empleo público se encuentra también indisolublemente ligado al tratamiento de la dinámica de las economías regionales y de una mejor distribución de la coparticipación que haga posible su viabilidad.

 

  1. 2. Mejorar el modelo de carrera, contemplando mérito y flexibilidad

Poner el foco en la calidad del empleo público. Restablecer  los sistemas de carrera, de mérito y de concursos progresivos en la administración pública restituyendo la carrera administrativa, para que las personas que ingresen a trabajar en las reparticiones estatales lo hagan en función de capacidades probadas. Si bien ya existen normas que plantean claramente criterios de reclutamiento y selección en base a ciertos tipos de méritos no se aplican Hay que repensar también el modelo de empleo público de manera integral: la formación y capacitación; la rendición de cuentas; los mecanismos de evaluación de desempeño”, etc.

  1. 3. Ponderar componentes políticos para una reforma de la ADP ( Alta Dirección Pública) factible de aplicar en el largo plazo

Quienes conforman la ADP son los responsables de gestionar estratégica y operativamente una organización estatal así como también, gestionar su entorno político, por lo cual, un factor de fundamental importancia es la integración en ese plan general de diseño de la ADP de los    tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal pues  el diseño del nuevo espacio directivo focalizado solamente en el poder ejecutivo nacional determinará que su impacto sea bajo y limitado.

 

En América Latina de Brasil y Chile, que con sistemas de ADP bien diferentes, han instrumentado reglas de juego que establecen un cupo para que determinado porcentaje de las funciones directivas queden totalmente a criterio de la autoridad política y constituyen un ejemplo interesante de señalar. Si bien inicialmente esta modalidad de designación, en nuestro país,  resultó ser un instrumento legal que permitió, en una etapa de crisis y un contexto de emergencia económico administrativa, dotar de mayor flexibilidad los procesos de designación de los agentes estatales con funciones ejecutivas, su utilización intensiva derivó en la instalación creciente de un modelo de gestión pública en el cual el reclutamiento de los directivos públicos se determina exclusivamente en función de las prioridades de la autoridad política de turno, en muchos casos influenciadas principalmente por la coyuntura y objetivos de corto plazo. Sin duda, una construcción artificial en la medida que instalar a un nuevo actor, la figura del “directivo público profesional”, en un espacio que históricamente ha sido cooptado por la política, requiere de consensos fundamentales que traducidos en normas y condiciones especiales, promuevan la consolidación y progresiva institucionalización de un espacio directivo eficiente.

 

Es ingenuo pensar que las dimensiones de la política y de la dirección pública pueden estar totalmente diferenciadas, ya que en la gestión de los organismos estatales, ambos componentes se encuentran íntimamente relacionados. No obstante ello, la necesidad de regular este vínculo entre políticos y directivos públicos deviene no tanto para separar, sino para clarificar posiciones y reglas del juego que pueden favorecer el rendimiento institucional de la administración pública.

Febrero 2018                                                                         María Jesusa IZAGUIRRE

                                                                                                 Lic, en Economía

                                                                                 Luis Beltrán –    RIO NEGRO